我(wǒ)國濕地(dì)保護立(lì)法、特别(bié)是濕地(di)保護國(guó)家層面(miàn)的立法(fa)，一直為(wei)社會有(you)關方面(mian)及公衆(zhōng)所矚目(mù)。如今，當(dang)大約始(shǐ)于8年前(qián)、數易💃🏻其(qi)稿的國(guo)家層面(mian)的濕地(dì)保護條(tiao)例還被(bei)翹首以(yǐ)待時，國(guo)家林業(yè)局轉而(er)尋求部(bu)門規章(zhang)的出❤️台(tai)，既顯示(shi)了濕地(dì)保護對(dui)法律支(zhī)持的急(jí)迫性，也(ye)再次透(tòu)出國家(jia)濕地保(bǎo)護條例(lì)出台的(de)艱難與(yǔ)時間上(shang)的㊙️暫無(wu)定期。

12月(yuè)8日，本報(bào)記者從(cong)國家林(lín)業局濕(shī)地保護(hù)管理中(zhōng)心了解(jie)到，目前(qián)對濕地(dì)保護條(tiao)例征求(qiu)意見稿(gǎo)，部門之(zhī)間分歧(qi)較大，還(hai)有待于(yú)進一步(bu)溝通與(yǔ)協調。

用(yòng)該中心(xin)一位人(rén)士的話(hua)說：“在條(tiao)例出來(lái)之前，搞(gao)個🈲部門(mén)規💜章先(xian)用着。濕(shi)地保護(hu)管理急(jí)需法律(lǜ)依據，有(you)總比沒(méi)有🔞好。”這(zhe)也許✉️就(jiu)是國家(jia)林業局(ju)起草《濕(shī)地保護(hù)管理規(gui)定(征求(qiú)意見稿(gǎo))》的原因(yīn)。

濕地面(mian)臨諸多(duo)威脅

即(jí)使讀者(zhě)對濕地(dì)所知甚(shen)少，也可(kě)能耳熟(shú)于對其(qi)“地球之(zhi)腎”的比(bǐ)喻。與森(sen)林、海洋(yáng)并稱為(wéi)地球三(san)大生态(tài)系統的(de)濕地，以(yǐ)其獨特(tè)的生态(tai)功能，在(zai)調節氣(qì)候、淨化(hua)水質、保(bao)護物種(zhong)、淨污📐除(chu)垢、蓄水(shui)防洪、抵(dǐ)禦災害(hài)等方面(miàn)發揮🏃‍♀️着(zhe)極為重(zhong)要的作(zuo)用。

中國(guó)濕地面(miàn)積位居(ju)亞洲第(di)一、世界(jie)第四，占(zhan)全球濕(shī)地的10%。在(zai)各✉️地💘各(ge)部門的(de)努力下(xià)，目前我(wo)國已建(jiàn)有各級(ji)濕地自(zi)😄然保護(hù)區🧡550多處(chù)，國際重(zhong)要濕地(di)30餘處。國(guo)家🔱和地(di)方🚶濕地(di)公園200餘(yú)處。

但我(wo)國濕地(di)保護狀(zhuàng)況并不(bu)樂觀甚(shèn)至頻頻(pín)“告急”。即(jí)✔️使是較(jiao)✏️為樂🌈觀(guan)的官方(fang)數據，也(yě)稱隻有(you)約一半(ban)的自然(rán)濕🏃🏻‍♂️地受(shòu)到了較(jiào)為有效(xiao)的保護(hu)。

今年12月(yuè)8日“世界(jie)濕地日(ri)”當天，中(zhōng)科院遙(yao)感應用(yong)研究所(suǒ)發布報(bao)告💔指出(chu)，30年來，我(wǒ)國濕地(dì)自然保(bao)護區内(nei)濕💜地面(mian)積總體(tǐ)呈🔆下降(jiàng)💯趨勢，總(zǒng)淨減少(shǎo)面積8152.47平(píng)方公裡(li)🔴，占全國(guo)🎯濕地總(zǒng)淨減少(shao)量的9%。

國(guó)家林業(yè)局一位(wèi)官員曾(ceng)表示，在(zai)經濟快(kuai)速發展(zhǎn)、城市化(huà)進程加(jia)快的形(xing)勢下，我(wo)國濕地(dì)遭受着(zhe)開墾與(yu)改造、污(wū)染、泥沙(sha)淤積和(hé)水資源(yuán)不合理(lǐ)利用等(děng)諸多威(wei)脅。濕地(di)生态退(tuì)化趨勢(shi)仍在🥰繼(ji)續。一些(xie)地方濕(shi)地面積(ji)在不斷(duan)減少，或(huò)📱是面積(jī)未減少(shao)，但濕地(dì)效益和(he)功能仍(réng)在下降(jiàng)。大量的(de)改變濕(shi)地功能(neng)、用途的(de)不合理(li)利用活(huo)動不但(dàn)得不到(dào)有效控(kong)制，而且(qiě)在繼續(xù)加劇加(jiā)重。

國家(jiā)立法“破(po)冰”艱難(nan)

如果說(shuō)上述種(zhong)種威脅(xié)使濕地(di)遭受明(míng)顯的“創(chuang)痛”，實際(jì)上濕地(di)還有另(lìng)一種“隐(yǐn)痛”——那就(jiù)是保護(hu)管理上(shàng)的立法(fa)滞後。

2025年(nián)12月，當醞(yun)釀多年(nian)、經過多(duo)方征求(qiú)意見的(de)《中華人(rén)民共和(he)國濕地(di)☎️保護條(tiáo)例(送審(shen)稿)》，隻待(dài)修改完(wan)善、報送(sòng)國務院(yuàn)法㊙️制辦(ban)之時，本(ben)報記者(zhe)曾寫下(xià)滿懷希(xī)望的報(bao)道。但轉(zhuǎn)眼3年有(you)餘，該條(tiáo)例仍🌈是(shi)“但聞樓(lóu)上有人(rén)聲✨，不見(jian)有人下(xia)樓來。”

記(ji)者了解(jie)到，從國(guó)家林業(ye)局方面(miàn)，2004年起就(jiu)開始着(zhe)手該條(tiao)例的立(lì)法工作(zuò)。其間經(jing)過多方(fang)征求意(yi)見，數易(yi)其稿。遠(yuan)的不說(shuo)，就在2009年(nian)将送審(shen)稿報國(guó)務院法(fa)制辦後(hòu)，2011年又出(chu)一稿，再(zài)次征求(qiu)意見。雖(sui)然這次(cì)沒有再(zai)報國務(wù)院法制(zhì)辦，但期(qi)🌐間與之(zhi)共同研(yán)究很多(duo)次。“整個(ge)立法過(guò)程中，國(guo)務院法(fa)制辦非(fēi)常支持(chí)我們。但(dàn)部門間(jiān)的分歧(qí)很💔大。”國(guo)家林業(ye)局濕地(di)保護管(guǎn)理中心(xīn)一位人(ren)士說。

如(rú)果讀者(zhě)熟悉我(wo)國立法(fa)中部門(men)間的博(bó)弈，對這(zhè)些分歧(qi)很容易(yi)理解。據(jù)一位知(zhi)情人透(tou)露，征求(qiu)意見時(shi)❌，有的部(bù)門隻說(shuō)，現在法(fǎ)律法規(guī)都有了(le)，沒有必(bì)要再搞(gao)濕地的(de)專門立(lì)法，其✔️餘(yu)具體⭐問(wèn)題就不(bu)再談了(le)。還有的(de)部門會(huì)說，你隻(zhi)要不把(bǎ)我㊙️的某(mǒu)種審批(pi)權拿走(zou)，怎麼都(dou)行。一㊙️位(wei)參加過(guò)讨論的(de)人士曾(ceng)向記者(zhě)表示，“能(neng)和你談(tán)到這🐇麼(me)具體的(de)問題，應(ying)該算是(shì)略好的(de)了。”

據了(le)解，在我(wo)國現有(you)的法律(lǜ)法規如(rú)土地法(fa)、水法、野(ye)生動物(wu)保護💜法(fǎ)等，對濕(shi)地構成(chéng)要素的(de)土地、水(shui)、野生💋動(dong)植物等(děng)單項🔆資(zī)源的保(bǎo)護利用(yong)是有所(suo)規制，但(dan)濕地是(shì)一個綜(zōng)合的生(sheng)态系統(tǒng)，相✂️關法(fǎ)律㊙️規定(dìng)沒有對(dui)濕地的(de)整👣體性(xìng)考慮。目(mu)前為止(zhǐ)，我國還(hái)沒有哪(nǎ)部法👌律(lǜ)對“濕地(di)”作出明(ming)确定義(yi)，更沒有(you)專門的(de)濕地保(bǎo)護内容(rong)。

以我國(guó)土地管(guan)理法為(wéi)例，該法(fǎ)隻将土(tǔ)地分為(wéi)農用地(dì)、建設用(yong)🙇‍♀️地⭐和未(wèi)利用地(dì)。嚴格限(xiàn)制農用(yong)地轉為(wei)建設用(yong)地，控制(zhi)建設用(yong)地總量(liàng)，對耕地(dì)實行特(te)殊保護(hu)。一位相(xiang)🛀關人士(shi)以此法(fǎ)🔱為例調(diào)侃說，“按(àn)照土地(di)法，濕地(dì)屬‘未利(lì)用地’,那(na)就可勁(jin)兒開發(fā)呗！”

濕地(di)不同于(yu)荒灘

前(qián)述國家(jia)林業局(jú)官員在(zai)一相關(guān)會議上(shàng)曾指出(chū)，在😄有限(xiàn)的國土(tu)開發空(kōng)間格局(ju)中，濕地(dì)在土地(di)利用方(fāng)式的競(jing)争中始(shǐ)終處于(yu)劣勢的(de)地位沒(mei)有改變(bian)。一直以(yǐ)來，原生(shēng)、自然濕(shī)地多被(bèi)定義🈲為(wéi)“荒灘”、“荒(huāng)水”，在現(xian)行土地(di)分類中(zhong)被列入(ru)☂️了“未利(li)用地”，往(wǎng)往成為(wei)保障耕(geng)地、建設(she)用地、林(lín)地等的(de)犧牲品(pǐn)，直接導(dǎo)緻了濕(shī)地面🈲積(jī)銳減。

此(cǐ)前國家(jiā)濕地辦(ban)一位參(can)與濕地(dì)立法工(gōng)作的人(rén)士🎯在🔞接(jiē)🐇受本報(bao)記者采(cǎi)訪時表(biao)示，由于(yu)立法滞(zhì)後，許多(duo)濕地保(bao)護☀️管理(li)制度雖(sui)然也在(zai)推動，但(dàn)始終未(wèi)建立起(qǐ)來。如濕(shī)地占補(bǔ)平衡⛹🏻‍♀️、生(shēng)态補償(cháng)、補水、用(yong)途審批(pī)、濕地恢(huī)複、調查(cha)監測、國(guó)家濕地(dì)保💛護規(guī)劃制🙇🏻度(du)等等。“這(zhe)些基本(ben)的重要(yào)制度缺(que)失，保護(hù)效果可(ke)想而知(zhī)。”

在國家(jiā)立法“破(pò)冰”艱難(nan)之時，濕(shī)地保護(hù)地方立(li)法不斷(duàn)推進。據(jù)悉，目前(qian)已有14個(ge)省市出(chu)台了條(tiáo)例，還有(you)幾個省(sheng)✌️市正積(ji)極進行(hang)。地方為(wéi)濕地保(bao)護專門(men)立法的(de)隊伍不(bú)⭐斷擴大(da)，每年都(dou)‼️會增加(jia)幾個省(sheng)市。

國家(jiā)林業局(ju)目前征(zhēng)求意見(jian)的《規定(dìng)》，借鑒了(le)國際和(he)國✏️内⁉️地(di)方濕地(dì)保護立(lì)法的經(jing)驗，也征(zhēng)求了相(xiàng)關部門(mén)的意見(jiàn)。記者被(bei)告知，相(xiang)比條例(li)，部門制(zhì)定規章(zhāng)簡單、容(rong)易許多(duo)，不會涉(she)及很多(duō)其他部(bu)門。從出(chū)台時間(jian)上講也(ye)會快很(hěn)多。

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